林某、谢某等与

龙岩市新罗生态环境局

环境保护行政管理(环保)

一审行政判决书

(2018)闽08行初30号

原告：林海等51人。
被告：龙岩市新罗生态环境局（原龙岩市新罗区环境保护局）。
法定代表人简占跃，局长。
出庭应诉负责人：章晓慧，副局长。
第三人：龙岩华厦眼科医院有限公司。
原告林某、谢某等51人不服被告龙岩市新罗生态环境局（以下简称新罗生态环境局）、第三人XX眼科医院有限公司（以下简称XX眼科医院）环保行政批准一案，龙岩市新罗区人民法院于2018年3月16日立案，同年5月8日该院作出（2018）闽0802行初20号行政裁定书，裁定移送龙岩市中级人民法院管辖。本院于同年6月5日立案，7月18日、9月10日进行庭前交换证据，并于7月18日向权利人公告登记权利及申请参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年11月8日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

2017年9月18日原龙岩市新罗区环境保护局（以下简称原新罗环保局）向龙岩眼科医院作出龙新环审〔2017〕115号《龙岩市新罗区环境保护局关于厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书的批复》，批复明确：项目位于龙岩市新罗区登高西路丰华商城。项目租赁丰华商城1号楼一层部分店面、二层商场进行改造建设，面积共计3885.49平方米，总投资2000万元，设置床位50床，诊疗科目为眼科、麻醉科、内科。该项目符合国家产业政策，基本符合龙岩市城市总体规划和土地利用规划。在落实报告书提出的各项环保对策和实现污染物达标排放的前提下，原则同意报告书中所列建设项目的性质、规模、地点和拟采取的环境保护措施。

原告林海、谢仙瑜等51人诉称：请求依法撤销2017年9月18日被告原新罗环保局依据修改后的环评报告书结论及专家组审查意见出具的环评批复意见。事实和理由：第三人龙岩眼科医院欲在新罗区丰华商城设立厦门眼科中心龙岩眼科医院，委托湖南美景环保科技咨询服务有限公司，编制厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书，并于2017年6月向原新罗环保局报批。第三人提交给被告的报批材料中，丰华商城的住户有96份的调查问卷不是本人签字以及本人的真实意思表示，调查问卷存在造假行为，被告只做形式审查，未认真审查调查问卷的真实性、合法性，据此作出环评批复意见，同意第三人的环评报告书。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第五款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可证的，应当予以撤销。”原告认为因第三人以欺骗的不正当手段，致使被告作出的审批依法应予撤销。

被告新罗生态环境局答辩称：原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，答辩人作出的龙新环审〔2017〕115号《龙岩市新罗区环保局关于厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书的批复》符合法律、法规、规章的规定。理由：1、答辩人具有作出被诉行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款，国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第十一条第二款，福建省人民政府制定的《福建省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》第八条的规定，答辩人具有对第三人龙岩眼科医院报送的《环境影响报告书》进行审批的主体资格。2、答辩人作出的龙新环审〔2017〕115号批复，审批程序合法。《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条规定了建设项目的环境影响报告书应当包括的内容，答辩人经审查，第三人的报告书内容基本符合规定，并依建设项目环境影响评价审批程序规定，于2017年6月28日在龙岩市新罗区人民政府网站上发布受理及第三人的《环境影响报告书》的情况公示，公示期为2017年6月28日-2017年7月11日（10个工作日）。答辩人未收到任何公民的反馈意见，而第三人报送的《公众参与调查》材料载明项目建设得到全部被调查公众中98.52%赞同、1人不赞同占0.74%。答辩人随后从专家库中抽取郑京文、张红兵、张全东3名专家，并于同年7月5日组织相关部门的人员征求意见及专家评审，相关部门人员基本无意见，环评专家出具“项目建设具有环境可行性”的意见，答辩人才决定对第三人的申请予以受理，并通知第三人按专家意见对《环境影响报告书》修改后再重新报送。同年8月，第三人向答辩人报送正式的《环境影响报告书》，答辩人在同年9月6日再次在龙岩市新罗区人民政府网站上发布拟作出的建设项目环境影响评价文件审批意见的公示，公示期为2017年9月6日-2017年9月12日（5个工作日），并告知申请人、利害关系人有要求听证的权利，但答辩人未收到任何公民的意见或要求听证的申请。据此，答辩人于同月18日正式作出龙新环审〔2017〕115号批复，答辩人的审批程序合法。3、答辩人对第三人报送的《环境影响报告书》及《公众参与调查》材料，已尽到审慎审查义务。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定申请人对其申请材料实质内容的真实性负责，因此，第三人应当对其申请文件及材料的真实性负责，答辩人作为法定的审批机关，客观上无论从人力还是物力都无法对申请材料的真实性一一核对，特别是涉及公众调查问题，调查对象众多，如一一核对，任何一个行政机关都无法做到，答辩人只能形式要件审查，如第三人确有虚假调查问卷行为，责任应由第三人自行承担。4、龙岩眼科医院的设立，不仅符合国家产业政策，而且对提高当地的医疗技术水平，满足人民群众的健康需求均有利。更主要的是对周边环境影响有限且完全可控。再者，国家法律、法规目前对公众参与调查的操作方式、评判标准并未有明确具体的规定，在建设项目是否许可设立的条件中，公众意见也不是决定性的因素，只是作为参考因素。综上，答辩人作出的批复合法，请法院依法维持，驳回原告的诉讼请求。

第三人龙岩眼科医院述称，同意被告的答辩意见，并认为，1、第三人的环境影响报告书是依法编制的，可作为申请项目环评批复的申报材料。2、第三人提交的公众参与调查是依法委托编制，能客观反映项目征求公众意见的结果。3、新罗环保局作出的被诉批复符合法定程序，依据充分，合法有效。4、问卷调查非本人所签，不代表问卷是虚假问卷，环评机构问卷调查中，大多数的情况下并不可能找到业主本人要求其签字，签字主体有可能有业主的同住家属或者承租人。问卷的行为是否存在虚假，应客观认定，问卷仅是公众参与调查的形式之一。在开展公众参与调查之前，曾经做过一轮摸排，从当时的业委会及业主的签字情况来看，绝大多数业主对于眼科医院的设立是没有异议的，之后进行了两轮公告，而这些公告不仅进行了张贴，也在网站上进行了公示，在此过程中并无任何业主提出异议或者索要环评资料，说明业主在这个过程中并无任何反对意见。在被告受理阶段后又进行了两轮公告，可以证明问卷是真实的。被告的批复合法有效，应予支持，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

本院认为，本案被诉的行政行为系原新罗环保局对第三人龙岩眼科医院申请在龙岩市新罗区登高西路丰华商城建设眼科医院的环境影响进行的审批。原告林海、谢仙瑜等51人系丰华商城房屋的业主或经营者，丰华商城建设眼科医院的环境影响与林海、谢仙瑜等51人有利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故林海、谢仙瑜等51人对原新罗环保局作出的龙新环审〔2017〕115号《关于厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书的批复》提起诉讼具有原告的主体资格。本案中，原新罗环保局因机构改革变更为龙岩市新罗生态环境局，其权利义务依法应由龙岩市新罗生态环境局承接，故本案适格的被告为龙岩市新罗生态环境局。

国家实行建设项目环境影响评价制度，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条和《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第一款及第二款第（一）项规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价。原环境保护部于2015年6月1日施行的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第三条第一款第（三）项规定，“以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域”为对建设项目产生的环境影响特别敏感的区域。且该名录中“项目类别”的“Ⅴ社会事业与服务业”将医院的新建的环评类别列为报告书。故第三人龙岩眼科医院在龙岩市新罗区登高西路丰华商城此以居住为主要功能的区域建设眼科医院，依法应以编制环境影响报告书的形式进行全面的环境影响评价，第三人提交其编制的环境影响报告书申请环境影响评价符合法律规定的分类管理要求，被告新罗生态环境局对其申请进行审查于法有据。

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第二款规定，国务院环境保护行政主管部门负责审批以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。2015年8月6日福建省环境保护厅经省政府同意下发《福建省建设项目环境影响评价文件分级审批管理规定》第六条、第八条规定及附表3的建设项目目录，原新罗环保局对第三人龙岩眼科医院申请的建设眼科医院的环境影响报告书进行环境影响评价审批具有法定的职责。原告林海，谢仙瑜等51人主张原新罗环保局无权审批的理由不能成立，本院不予支持。

原新罗环保局依法受理第三人龙岩眼科医院申请的建设眼科医院的环境影响报告书后，进行了公告、审查、审批、通知和公告审批意见等程序，但在法定举证期限内向法院提供的证据不能证实其受理、审查过程的合法性。对《环境影响报告书》的审查，专家参与是重要的程序环节亦有明确的规定，根据《环境影响评价审查专家库管理办法》第三条规定，专家库分为国家库和地方库。地方库由设区的市级以上地方人民政府环境保护行政主管部门设立和管理。故原新罗环保局在审查环境影响评价文件中专家依法应从原龙岩市环境保护局设立的专家库中产生并依原龙岩市环境保护局专家库的管理规定执行，根据原龙岩市环境保护局于2007年12月27日颁布的岩环字[2007]297号通知中的《龙岩市环保局环境影响评价审查专家库管理办法》（试行）第七条、第八条和《龙岩市环保局环境影响评价审查专家库实施办法》（试行）第二条、第三条、第五条的规定可明确，参加审查小组的专家应当本着科学求实和负责的态度认真履行职责，在规定的期限内客观、公正地提出审查意见，并对审查结论负责，有权根据审查小组的分工和要求，独立发表意见，专家在参加环境影响报告书的评审过程中，对报告书编制中存在的问题提出具体意见。本案中，原新罗环保局组织专家对环境影响报告书召开技术审查会，但除了提交一份书面的综合专家意见外，对于技术审查会中三名专家的审查过程、每位专家发表的独立意见等均无证据证实，而从《环境影响报告书》（报批稿）的附件11反映专家还有进行复审且复审意见仅组长一人签名确认，可被告既未提供专家复审的证据，也未提供依据证明专家复审无需专家组成员参与审查，此审查也与前述规定不符。因此，被告新罗生态环境局对第三人申请的《环境影响报告书》的审批从申请受理、审查过程、审批送达等缺乏相应程序证据证实，不能证明其执行了法定程序，故被告新罗生态环境局的审批程序违法。

本案中，原告林海，谢仙瑜等51人主张被诉行政行为违法的主要理由是认为被告新罗生态环境局对第三人龙岩眼科医院在环境影响报告编制过程中进行的公众调查弄虚作假未尽审查义务而作出的审批违法而应撤销。根据《建设项目环境保护管理条例》第十四条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。所以第三人作为建设单位在公众参与环境影响评价活动中的征求意见应依法进行。本案中，涉及公众参与调查的证据，被告新罗生态环境局举证其审查影响环境评价中依据的证据是：《环境影响报告书》中第12章“结论与建议”之12·4·5公众参与结论，以及调查和编制单位均为第三人于2017年6月形成的《公众参与调查》材料。诉讼中，原告提供湖南美景公司的《公众参与个人调查表》（誊写稿），第三人对公众参与调查的证据补充提供证据有：龙岩市新罗区丰华商城小区业主委员会制作的《厦门眼科中心龙岩眼科医院项目公众意见调查》、湖南美景公司的《公众参与个人调查表》（原稿）。从上述各方当事人提供的证据反映，第三人提供的证据是形成《环境影响报告书》中12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料的原始依据。而依据《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条的规定可开展征求公众意见的活动的合法主体是建设单位或者其委托的环境影响评价机构，本案中，第三人提供的其通过丰华商城小区业主委员会形成的《厦门眼科中心龙岩眼科医院项目公众意见调查》表既不符合法定的主体要求，也不能反映其在对丰商城小区业主进行调查征求意见中公开或告知的内容，第三人提交的该调查表不能作为其依法进行公众调查的合法证据；第三人提供的湖南美景公司的《公众参与个人调查表》（原稿）应是案涉公众参与调查活动的直接证据，虽原告对此证据的真实性提出异议，却并未对表中个人签名申请真实性鉴定，本院对其真实性异议不予支持。但根据第三人提供的《公众参与个人调查表》（原稿）并不能证实《环境影响报告书》中12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料的内容真实，与案涉项目有最直接影响的丰华商城1＃楼住户，根据《公众参与个人调查表》（原稿）只调查问卷13人，却在原新罗环保局审查所依据的《环境影响报告书》的12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料中均阐述为“丰华商城1＃楼46份调查问卷中，13人觉得很合适，占28·26%；31人觉得合适，占67·39%，1人觉得不太适合，占2·17%，1人觉得不合适，占2·17%。”且在《公众参与调查》材料的表1－4被调查人员信息一览表中所列丰华商城1＃楼46人，除其中13人外并无《公众参与个人调查表》（原稿）佐证，而本案原告中就有32人为丰华商城1＃楼的住户，对其的调查问卷提出异议，故《环境影响报告书》中12·4·5公众参与结论和《公众参与调查》材料的内容不真实不可靠，原新罗环保局的在审查中既未要求第三人提供原始调查问卷核对，也未对审查材料中的内容尽到基本的审查注意义务。另外，第三人提交的作为被告审查材料的《公众参与调查》材料中涉及公众参与调查的信息公示图1－1第一次公示照片、图1－2第二次公示照片并不能清楚地反映出第三人公示的内容，也无法与该材料中附件1、附件2相对应判断照片公示的是否即为附件内容，不能确认第三人有依据《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条规定，建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，依照规定公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。故不能证明被告新罗生态环境局对第三人执行公众参与规定程序在审查中尽到了基本的形式审查注意义务。再者，从本案证据反映，2017年6月被告受理第三人申请的《环境影响报告书》，而被告也举证第三人送审了6月同时编制的《公众参与调查》材料，但在7月5日技术专家审查会专家意见对《环境影响报告书》已提出：补充公众参与开展过程介绍及公众意见采纳情况。且根据《环境影响评价公众参与暂行办法》第六条第一款明确规定，在建设项目环境影响报告书中应当编制公众参与篇章。本案中《环境影响报告书》（报批稿）并无公众参与篇章，仅是在报告书中的第12章结论与建议中有“公众参与结论”，此与上述的编制篇章的规定不符，且报批稿中亦未注明《公众参与调查》材料属环境影响报告书的附件。故第三人龙岩眼科医院申报的《环境影响报告书》未编制“公众参与”篇章不符合规定，原新罗环保局在审查中并未尽到基本的依法审核义务。

综上，根据《福建省行政执法程序规定》第十六条的规定，行政执法机关决定受理相对人的申请后，应对相对人的申请事由以及申请材料的真实性、合法性、有效性进行审查，同时按本规定第三十七条的要求，制作书面决定书送达相对人，通知办理有关手续。决定书应载明所依据的法律、法规、规章以及规范性文件的名称及其条款。原新罗环保局作出的批复决定，存在主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，原告林海，谢仙瑜等51人请求撤销原新罗环保局的批复于法有据，本院依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决如下：

撤销被告龙岩市新罗生态环境局（原龙岩市新罗区环境保护局）于2017年9月18日作出的龙新环审〔2017〕115号《龙岩市新罗区环境保护局关于厦门大学附属厦门眼科中心龙岩眼科医院环境影响报告书的批复》的行政行为。

案件受理费50元，由被告龙岩市新罗生态环境局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。

审判长 丁 斌

审判员 许虹菁

审判员 卢维善

二〇一九年二月二十八日

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