16个重点！新《生态环境行政处罚办法》7月1日起施行
2023 . 10 . 07
导读
新修订的《生态环境行政处罚办法》（以下简称新《处罚办法》），将于2023年7月1日起施行。
新《处罚办法》是对2010年出台的《环境行政处罚办法》的修订，条款数目由原来的82条增加至92条，整体框架基本不变，总章节仍为八个章节。具体来说，新《处罚办法》有以下16个方面的重点。
01
延长生态环境处罚立案时限
新《处罚办法》第18条将立案的时限，由原来的“7个工作日”改为“十五日内”，同时增加了特殊情况下，经本机关负责人批准，可以延长十五日的规定。02
处罚决定的时限从自立案之日起
“3个月”改为“九十日”
新《行政处罚法》第60条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。新《处罚办法》第57条衔接新《行政处罚法》第60条的规定，将作出处罚决定的时限，由原来的从自立案之日起“3个月”改为“九十日”。
同时，还新增了“因案情复杂或者其他原因，经生态环境主管部门负责人批准，可以延长三十日”以及“案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由生态环境主管部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，继续延长期限不得超过三十日”的规定。
即对于案情特别复杂的案子，最长可以有150日的办案时间，这符合执法实践的需求，随着经济社会的快速发展，不少工业企业的工艺流程复杂，违法更加隐蔽，需要给予更长的办案时间。
03
新增“中止”“检测”“评估”和“认定”
均不计入案件办理的期限
原《环境行政处罚办法》第55条规定“案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限”。新《处罚办法》根据近年来执法实践中新增的办案需要，在第57条第2款中继续明确“听证”“公告”“监测”“鉴定”“送达”不计入案件办理的期限，还新增了“中止”“检测”“评估”和“认定”也不计入案件办理的期限。
04
明确陈述、申辩和听证的时限
陈述、申辩以及听证权是行政相对人的重要权利。原《环境行政处罚办法》中对陈述、申辩以及听证的申请时限没有具体规定。在执法实践中，2006年，原国家环保总局发布《关于实施行政处罚时听取陈述申辩时限问题的复函》（环函〔2006〕262号）中规定“当事人陈述和申辩的时限规定为自接到事先告知书之日起七日”。
《行政处罚法》第64条规定，“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点”。
新《处罚办法》衔接《行政处罚法》相关规定，在第44条明确了陈述申辩的时限为“当事人在收到告知书后五日内”，并要求“生态环境主管部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”。
新《处罚办法》在第47条明确了听证的时限，也为在“生态环境主管部门告知后五日内提出”，并要求”生态环境主管部门应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点“。
05
明确十日内期限为工作日的界定
鉴于在执法实践中，对于十日以内期限的界定，总是存在到底是“工作日”还是“自然日”的争议，新《行政处罚法》第85条明确，本法中“二日”“三日”“五日”“七日”的规定是指工作日，不含法定节假日。《行政强制法》第69条也明确规定“本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日”。
因此，新《处罚办法》第90条明确规定，本办法中“三日”“五日”“七日”的规定是指工作日，不含法定节假日。
06
补充生态环境处罚的种类
新《处罚办法》，按照新《行政处罚法》对处罚种类的规定，补充了“通报批评”“降低资质等级”“限制开展生产经营活动”“责令关闭”“限制从业”等处罚种类。同时，还按照近年来新修订的生态环境法律法规新增的对违法行为的处罚，补充了“一定时期内不得申请行政许可”“责令停产整治”“责令限期拆除”“禁止从业”等处罚种类。
再如，《土壤污染防治法》，其中第90条规定“受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位，出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的，由地方人民政府生态环境主管部门处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，禁止从事上述业务。”这就是“禁止从业”的处罚。
根据新《行政处罚法》以及近年来新修订的生态环境法律法规新增的对违法行为的处罚，在新《处罚办法》中补充这些处罚种类，进一步完善了生态环境行政处罚的基本种类，即财产罚、行为资格罚、人身自由罚和声誉罚，使生态环境处罚的分类更加科学、精准。
07
新增电子数据可作为处罚证据
生态环境执法领域，利用自动监测数据来判断企业排污行为是否合法的需求越来越普遍，但是，自动监测数据是否可以作为执法证据，因为法律依据不足，造成一直存在疑问。自动监测数据，本质上属于电子数据。新《行政处罚法》第46条明确处罚的证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录等。这是首次在法律中明确了自动监测数据可以作为执法证据。
新《处罚办法》第26条衔接新《行政处罚法》第46条，新增电子数据可作为生态环境行政处罚证据。同时还明确，证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据，以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。
08
细化监测数据作为证据的规则
为进一步规范自动监测数据在环境执法中的应用，结合近几年在垃圾焚烧发电行业应用自动监控实施非现场监管执法，以及在火电、水泥、造纸等典型行业开展自动监测数据标记试点的经验，新《处罚办法》第30条对自动监测数据作为执法证据提出了更细化的要求。新《处罚办法》第30条明确规定，“经过标记的自动监测数据，可以作为认定案件事实的证据”，这对于推动以污染源自动监控为主的非现场监管执法，具有重要意义。
2022年7月，生态环境部印发了《污染物排放自动监测设备标记规则》，明确自动监测设备标记包括“自动监测设备维护”“数据补全”“数据有效”等3类标记，为确保自动监测数据的真实、准确、有效，利用信息化技术为排污单位报告异常数据、异议申诉、自证守法提供了更加便捷、高效的途径。
执法实践中，还有一个有关自动监测数据有效性的问题，长期困扰执法人员，就是当现场监测数据与自动监测数据不一致的时候，以哪个为准，即哪个才可以作为执法证据。
2016年，生态环境部《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》中明确，“现场监测可视为对企业在线监测设备进行的比对监测。若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测数据作为优先证据使用。”
所以，这次修订《处罚办法》，在第30条中明确，“同一时段的现场监测（检测）数据与自动监测数据不一致，现场监测（检测）符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测（检测）数据作为认定案件事实的证据。”
09
新增监测报告、鉴定意见要告知当事人
为保障行政执法相对人的合法权益，新《处罚办法》第29条要求，生态环境主管部门取得监测（检测）报告或者鉴定意见后，应当将监测（检测）、鉴定结果告知当事人。10
增加生态环境处罚信息公开内容
新《处罚办法》在第三章“普通程序”中单独增加“信息公开”一节，从第61条到第66条共6条，对公开的主体、公开的内容、不予公开的情形、隐私保护、公开的期限、公开撤回等内容进行了详细的规定。
原《环境行政处罚办法》仅在第72条规定了“除涉及国家机密、技术秘密、商业秘密和个人隐私外，行政处罚决定应当向社会公开。”
特别要注意的是，新《处罚办法》第65条要求处罚决定应当自作出之日起七日内公开。
新《处罚办法》第66条要求，如果公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，生态环境主管部门应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。
近年来，党中央、国务院高度重视推行行政执法“三项制度”工作。执法公示制度是行政执法“三项制度”之一。
2018年12月，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），新修订的《行政处罚法》也将“三项制度”上升成为法律规定。
2019年5月，生态环境部印发《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》（以下简称《实施意见》），指导生态环境执法推行“三项制度”，并积累了较好的实践。
11
明确重大执法决定法制审核制度
重大执法决定法制审核制度，也是行政执法“三项制度”之一。新《处罚办法》在第三章“普通程序”中单独增加“法制审核和集体讨论”一节，从第49条到第51条共3条，详细规定了法制审核的范围、内容以及审核意见和形式。新《处罚办法》第49条明确，涉及重大公共利益的，直接关系当事人或者第三人重大权益、经过听证程序的，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，需要开展法制审核。如果未经法制审核或者审核未通过的，不得作出处罚决定。同时还授权设区的市级以上生态环境主管部门可以根据实际情况，依法对应当进行法制审核的案件范围作出具体规定。
新《处罚办法》第51条要求，法制审核以书面审核为主；对案情复杂、法律争议较大的案件，生态环境主管部门可以组织召开座谈会、专家论证会开展审核工作；生态环境主管部门进行法制审核时，可以请相关领域专家、法律顾问提出书面意见。
需要指出的是，国办的《指导意见》中要求“各级行政执法机关要明确具体负责本单位重大执法决定法制审核的工作机构，确保法制审核工作有机构承担、有专人负责。”
生态环境部《实施意见》中也规定：“进行法制审核的机构一般是各级生态环境部门负责法制工作的内设机构，没有条件单独设立法制工作内设机构的，应设立专门的法制审核岗位，按规定配备具有法律专业背景并与法制审核工作任务相适应的法制审核人员。”
12
明确需要集体讨论决定的范围
原《环境行政处罚办法》仅在第52条规定了对于案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。但没有明确哪些情形属于案情复杂或者重大违法行为。新《处罚办法》第52条明确了需要集体讨论决定的情节复杂或者重大违法行为的五种情形，
- 一是情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；
- 二是拟罚款、没收违法所得、没收非法财物数额50万元以上的；
- 三是拟吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可的；
- 四是拟责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业的；
- 五是生态环境主管部门负责人认为应当提交集体讨论的其他案件。
13
明确执法全过程记录制度
执法全过程记录制度，也是行政执法“三项制度”之一。新《处罚办法》建立了系统的执法全过程记录制度，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，全面、系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。明确生态环境执法应当以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，并归档保存。例如，新《处罚办法》第25条要求，执法人员应当听取当事人、证人或者其他有关人员的陈述、申辩，并如实记录。
新《处罚办法》第28条规定，“对有关物品或者场所进行检查（勘察）时，应当制作现场检查（勘察）笔录，并可以根据实际情况进行音像记录。”“当事人不在场、拒绝签字或者盖章的，执法人员应当在现场检查（勘察）笔录中注明。”
14
细化处罚听证的范围和程序
新《处罚办法》衔接新《行政处罚法》对于听证的要求，在第46条到第48条新增了有关组织听证的条件和听证程序要求的规定。具体来说，一是扩大了听证的范围，在第46条把降低资质等级、没收非法财物的，以及吊销许可证件、一定时期内不得申请行政许可、责令停产整治、责令停产停业、责令关闭、限制从业、禁止从业的，都纳入了可以申请听证的事项范围，并明确当事人不承担组织听证的费用。
二是细化了听证的程序，在第47条明确要求生态环境主管部门应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；当事人要求听证的，应当在生态环境主管部门告知后五日内提出；听证由生态环境主管部门指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避等。
15
完善违法所得的计算方式
原《环境行政处罚办法》第77条对“违法所得”的定义为“当事人违法所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的合理支出”。在执法实践中，往往有的当事人不配合执法，造成执法人员难以界定当事人“直接用于经营活动的合理支出”，给办案带来了困难。新《行政处罚法》第28条对违法所得重新进行了界定，明确“违法所得是指实施违法行为所取得的款项。”新《处罚办法》衔接新《行政处罚法》的规定，在第88条明确“违法所得是指实施违法行为所取得的款项”，为计算违法所得提供了明确的方法。16
新增核与辐射领域适用范围
2018年12月4日，中共中央办公厅发布《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，其中明确“整合后，生态环境保护综合执法队伍以本级生态环境部门的名义，依法统一行使污染防治、生态保护、核与辐射安全的行政处罚权以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制权等执法职能。”核与辐射安全监督执法，是生态环境保护综合行政执法的重要组成部分，与大气、水、土壤、固体废物、海洋等要素的执法一样，在立案、调查取证、案件审查、告知和听证、法制审核和集体讨论、处罚决定、信息公开、结案和归档等执法程序上没有特殊性。因此，新《处罚办法》删除了原《环境行政处罚办法》第81条关于核安全处罚适用例外的规定，在适用范围上新增了核与辐射领域。
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